Finances publiques

La gestion de fait

Introduction :

Principe de séparation des ordonnateurs vise à sécuriser le circuit de la dépense (art 20 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique) : « Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles. »
But : éviter la prise illégale d’intérêt et détournement de fonds.
Conséquence : ordonnateur (= personne qui engage recettes ou dépenses) ne peut manier des deniers publics sans autorisation, sinon immixtion dans fonctions du comptable public=>gestion de fait.
D’autres personnes peuvent être déclarés coupables de gestion de fait, pas seulement les ordonnateurs. Soit complices de l’ordonnateur (sociétés, associations), soit toute une personne qui s’ingère dans recouvrement de recettes publiques.



I) Les agissements constitutifs de gestion de fait[1]

A) Du point de vue des recettes

1) Ingérence dans recouvrement des recettes publiques

1ère hypothèse : Ingérence dans recouvrement des recettes publiques

Modalités : taxes, redevances et produits domaniaux.
Exemple : percevoir sans titre légal des recettes d’un théâtre municipal
Cour des comptes 15 mai 1997 Institut de France : une association qui perçoit des indemnités d’utilisation de locaux d’un établissement public
Cour des comptes 7 avril 1998, Commune de Gourbeyre : un maire qui perçoit une contribution prétendument volontaire pour un permis de construire

Exception : grâce à régies de recettes, ordonnateur peut percevoir des recettes mais sous contrôle du comptable public


2) Deniers privés réglementés

2ème hypothèse de l’art 60-XI de la loi de finances de 1963 : fonds et valeurs de tiers (=deniers privés réglementés).

Fonds et valeurs de personnes privées sous la surveillance du comptable public.
Exemple : caution aux offices publics HLM, fonds et valeurs des malades hospitalisés




B) Du point de vue des dépenses : extraction irrégulière de fonds publics

Exception : régies d’avance pour dépenser sous contrôle du comptable public.

1) Théorie du mandat fictif

3ème hypothèse de l’art 60-XI de la loi de finances de 1963
Mandat fictif= mandat régulier en apparence mais reposant sur des déclarations fausses=>le comptable ne peut refuser la dépense.
Mandat pour une autre prestation que celle mentionnée[2].
Cour des comptes 27 septembre 1989 Service d’information et de diffusion du Premier ministre : surfacturation de travaux d’études très brèves et rétribution postérieure.

2) Théorie de la transparence

Création d’association pour échapper aux règles de la comptabilité publique. Ordonnateur verse des subventions mais a le contrôle sur l’usage des fonds. Le juge des comptes procède par faisceaux d’indice pour vérifier que l’association est indépendante : existence d’une convention, membres du conseil municipal pas majoritaires, dépenses pour l’objet de l’association.

Cour des comptes, 4 août 1944, Lamirand :
Secrétaire général chargé de la jeunesse verse des subventions à 2 associations auxquelles il donnait des instructions pour l’usage des fonds=> juge des comptes a considéré que c’était une caisse occulte, car servait aux dépenses revenant au secrétariat.

Maire maîtrise les dépenses même si association formellement indépendante[3].

II) Procédure et sanctions prévues en cas de gestion de fait

A) La procédure auprès du juge des comptes

1) Déroulement

Soit Cour des comptes, soit Chambre régionale des comptes
Procédure écrite. Double arrêt : provisoire et définitif. Audience publique.
Loi de 2001 relative aux CRC et à la Cour des Comptes [4]: magistrat instructeur ne participe plus au délibéré
Délai de prescription de 10 ans

2) Garanties au défendeur

CE 23 février 2000 Labor Metal : pas évoquer la gestion de fait dans rapport public avant contrôle juridictionnel
CE 6 avril 2001 Entreprise Razel : magistrat du contrôle de gestion ne doit pas participer au jugement
CE 16 novembre 1998 Perrin : caractère répressif au sens de l’art. 6§1 de la CEDHSLF

B) Les sanctions en cas de gestion de fait

1) Les sanctions auprès du juge des comptes

Le comptable de fait est soumis au même régime que comptable patent, et même plus grave car pas d’allègement ou d’annulation par ministre des finances.
Amende
Mise en débet
Obligation de reverser les sommes manquantes
Perte de qualité d’ordonnateur des dépenses pour l’élu, du coup c’est l’adjoint ou le vice-président qui ordonne les dépenses.


2) Les sanctions complémentaires éventuelles auprès du juge pénal

Le code pénal prévoit des sanctions proches=> pas de cumul d’amende pour l’usurpation de fonction mais cumul pour le reste (art L121-11 du code des juridictions financières).
L433-12 du CP: usurpation de fonction (3 ans de prison et 45 000 euros d’amende).

La gestion de fait n’est pas une qualification pénale mais peut être accompagné d’infractions pénales (art 60-XI de la loi de finances du 23 février 1963).
L441-1 du CP : faux et usage de faux (3 ans de prison et 45 000 euros d’amende).
L432-12 du CP : prise illégal d’intérêt (5 ans de prison et 75 000 euros d’amende).
L432-14 du CP : délit de favoritisme pour les marchés publics (2 ans de prison et 30 000 euros d’amende).




Conclusion :

La lourdeur des anciennes sanctions prévues qui s’accompagnaient d’inéligibilité suscitaient ont conduit à des infléchissements. La gestion de fait peut résulter d’un maniement sans titre légal mais de bonne foi. Très peu de cas de gestion de fait depuis donc il semble qu’on soit parvenu à un bon équilibre entre respect du principe fondamental de séparation des ordonnateurs et des comptables et sanctions non excessives. Mais sa philosophie est ambivalente entre logique de régulation et logique de sanction.

[1] Art. 60-XI de la loi de finances du 23 février 1963
[2] Cour des comptes, 15 janvier 1875 Préfet de l’Eure Eugène Janvier de la Motte

[3] Cour des comptes, 9 décembre 1993, Comité des fêtes
[4] Loi n°2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux CRC et à la Cour des